Залоговые аукционы в России

Россия после распада СССР: почему возникла идея

К середине 1990-х годов российское государство находилось в крайне сложном финансовом положении. Распад советской хозяйственной системы, резкое падение производства, инфляция, разрыв прежних экономических связей и слабая собираемость налогов сопровождались хроническим дефицитом бюджета. Одновременно правительство пыталось перейти от плановой экономики к рыночной, укрепить национальную валюту и удержать социальные обязательства.

Первый крупный этап приватизации, связанный с приватизационными чеками, формально привел к появлению миллионов акционеров. На практике многие граждане продавали ваучеры из-за нехватки средств, а контроль над предприятиями постепенно концентрировался у руководства компаний, посредников и финансовых структур. При этом значительные пакеты акций самых ценных добывающих и промышленных предприятий продолжали оставаться у государства.

Власти столкнулись с противоречием: им требовались деньги немедленно, тогда как обычная продажа крупных пакетов акций могла занять время и встретить сопротивление. Банки, располагавшие существенными ресурсами и связями с государством, предложили использовать будущую стоимость этих активов как обеспечение бюджетных кредитов. Так возникла схема, получившая название «залоговые аукционы».

Экономический фон важен для понимания мотивов участников, но не объясняет автоматически выбранные условия. Дефицит бюджета создавал потребность в финансировании; конкретный способ привлечения денег определялся политическими решениями и действовавшими правилами.

Проект банковских кредитов под акции

Один из наиболее известных сторонников схемы - руководитель ОНЭКСИМ-банка Владимир Потанин. Весной 1995 года представители банковского сообщества продвигали идею выдачи государству кредитов под залог пакетов акций крупных компаний. В публичных объяснениях сторонников проекта звучали два аргумента: пополнение бюджета и появление владельцев, заинтересованных в повышении эффективности предприятий.

Формально предполагалось, что государство не продает акции сразу. Банк предоставлял кредит и получал акции в залог. Если долг возвращался, залог должен был прекратиться; если нет - открывалась возможность реализации пакета по установленной процедуре. Это различие между кредитом и немедленной продажей было существенной юридической частью конструкции.

На практике залог обеспечивал кредитору не только надежду на последующую продажу акций. Условия допускали осуществление определенных акционерных прав, включая голосование по ряду вопросов. Поэтому финансовые структуры приобретали влияние на стратегические предприятия еще до окончательного перехода собственности.

В августе 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ № 889, установивший общие правила аукционов. Организация торгов была поручена государственным структурам, а победителем должен был стать претендент, предложивший наибольший кредит при соблюдении установленных требований. Проведение торгов было намечено на четвертый квартал 1995 года.

Как действовал механизм залогового аукциона

Схема состояла из нескольких последовательных шагов. Сначала государство определяло пакет акций, который можно было передать в залог, и стартовый объем кредита. Затем участники подавали заявки. Банк, предложивший приемлемые условия и наиболее крупный кредит, получал право заключить с государством кредитный договор и договор залога.

Бюджет получал средства, а кредитор становился залогодержателем. Если государство возвращало кредит в предусмотренном порядке, пакет должен был остаться у него. Если обязательство не исполнялось, возникал механизм последующей реализации акций. В 1996 году многие пакеты действительно перешли под контроль связанных с банками инвесторов.

Здесь важно различать три события: аукцион 1995 года, предоставление бюджетного кредита и последующую смену собственника. Их нередко объединяют одной фразой «предприятие продали на аукционе», но юридически переход был многоэтапным. При этом последствия в экономическом смысле могли быть схожи с приватизацией по заранее намеченной схеме.

Критике подвергался не сам по себе залог акций, допустимый в коммерческой практике, а устройство конкретных торгов: ограниченный доступ претендентов, возможные конфликты интересов, низкие стартовые оценки и близость некоторых организаторов к потенциальным покупателям. Не все аукционы были идентичны, поэтому выводы о каждом предприятии требуют учета его документов и фактического хода конкурса.

Ноябрь и декабрь 1995 года: какие предприятия затронули торги

Аукционы состоялись в ноябре и декабре 1995 года. Всего было объявлено больше торгов, чем в итоге проведено: четыре не состоялись из-за отсутствия заявок, а фактически прошло двенадцать. В числе компаний, пакеты которых выставлялись в залог, находились «Норильский никель», ЮКОС, «Сибнефть», ЛУКОЙЛ, «Сургутнефтегаз», СИДАНКО и Новолипецкий металлургический комбинат.

Для понимания масштаба достаточно рассмотреть характер этих активов. «Норильский никель» представлял важнейшую часть металлургии цветных металлов; ЮКОС и «Сибнефть» - нефтяную отрасль; ЛУКОЙЛ и «Сургутнефтегаз» также были крупными производителями нефти; НЛМК занимал заметное место в металлургии. Речь шла не о небольших предприятиях, а об активах, непосредственно связанных с будущими экспортными доходами страны.

С ОНЭКСИМ-банком и связанными финансовыми структурами ассоциируется борьба за пакет «Норильского никеля». С банком «Менатеп» и Михаилом Ходорковским связано получение контроля над ЮКОСом. В истории «Сибнефти» заметную роль сыграли структуры, связанные с Борисом Березовским и Романом Абрамовичем. Характер цепочек владения и состав консорциумов могли быть сложнее, чем перечень наиболее известных фамилий.

Совокупный объем средств, поступивших бюджету по итогам залоговых торгов, часто оценивают примерно в 886 миллионов долларов. Эта сумма выглядит небольшой по сравнению с последующей рыночной стоимостью ряда предприятий, однако простое сопоставление с ценами середины 2000-х или более позднего времени может вводить в заблуждение: тогдашняя оценка должна учитывать долги, риски, общее состояние экономики и ограниченность капитального рынка. Тем не менее вопросы об условиях конкуренции и возможной недооценке активов остаются центральными.

Почему торги вызвали обвинения в несправедливости

Самые серьезные претензии касались состязательности. В ряде случаев банки, заинтересованные в получении конкретного пакета, участвовали и в организации торгов. Это порождало конфликт интересов: участник, способный влиять на процедуру допуска соперников или на проведение конкурса, находится в преимущественном положении.

Публичная критика указывала на отказы в регистрации альтернативных заявок, условия, затруднявшие появление независимых участников, и минимальную разницу между стартовой ценой и итоговым предложением. Сторонники схемы, напротив, подчеркивали, что интерес инвесторов к российским предприятиям был ограничен экономической и политической нестабильностью, а правительство нуждалось в срочном финансировании.

Эти позиции не равнозначны по доказательности во всех деталях. Оценка процедур должна опираться на документы конкретных аукционов и последующие расследования. При этом сам факт крайне узкого круга победителей и их близости к политическому руководству способствовал восприятию приватизации как процесса, доступного прежде всего финансовой элите.

Важное значение имело и отсутствие у большинства населения возможностей получить сопоставимый доступ к крупным активам. После ваучерной приватизации многие граждане рассчитывали, что общественные богатства будут распределяться шире. Залоговые аукционы, напротив, продемонстрировали концентрацию контроля над наиболее заметными предприятиями у ограниченного числа групп.

Политика, выборы 1996 года и новые центры влияния

Экономические решения 1995 года нельзя полностью отделить от политического контекста. Президентские выборы 1996 года приближались в условиях низкой популярности действующей власти, социальной напряженности и конкуренции с коммунистической оппозицией. Влиятельные предприниматели были заинтересованы в предсказуемости курса и сохранении приобретенных позиций.

После аукционов усилилось участие крупного бизнеса в медиапространстве и политических переговорах. Несколько банкиров и предпринимателей получили неформальные возможности влиять на повестку федеральной власти. Именно в этот период закреплялось понятие «олигархи» применительно к бизнесменам, чья экономическая мощь соединялась с политическими ресурсами.

При этом утверждение, будто каждый аукцион проводился исключительно ради финансирования избирательной кампании, было бы чрезмерным упрощением. Бюджетные трудности были реальны, банки имели собственные экономические интересы, а правительство рассматривало приватизацию как часть реформ. Исторически точнее говорить о сочетании финансовых, приватизационных и политических мотивов, которые усиливали друг друга.

Связь бизнеса и государства постепенно вызывала вопрос о том, кто контролирует экономическую политику: избранные органы власти, чиновники или узкие группы владельцев капитала. Этот вопрос стал одним из центральных в российских дискуссиях о 1990-х годах.

Что произошло после аукционов

Поскольку предоставленные кредиты не были погашены таким образом, чтобы вернуть государству заложенные пакеты, в 1996 году последовали сделки и процедуры, закрепившие частный контроль над рядом крупнейших компаний. Последующая структура собственности менялась вследствие выкупов долей, объединений предприятий, банкротств и государственных решений.

Некоторые новые собственники проводили реструктуризацию предприятий, искали внешнее финансирование и меняли систему управления. Другие случаи сопровождались острыми корпоративными конфликтами, обвинениями в выводе активов и столкновениями вокруг налоговых обязательств. Итоги различались от компании к компании; универсального результата приватизации не существовало.

Отдельный долгосрочный сюжет - судьба ЮКОСа. В 2000-х годах конфликт компании с российскими властями, налоговые претензии, арест Михаила Ходорковского и последующее банкротство ЮКОСа вновь поставили вопрос о происхождении собственности и пределах государственного вмешательства. Однако события 2003-2007 годов не следует механически приписывать решениям 1995 года: между ними прошло почти десятилетие, а причины были многосоставными.

Схема залоговых аукционов практически не стала повторяемой моделью, но оставила глубокий след в отношении общества к крупному бизнесу. Для многих граждан сам термин превратился в обозначение тесного переплетения приватизации, политических связей и непрозрачного перераспределения государственной собственности.

Как аукционы повлияли на общество и экономику

Непосредственным выигрышем государства стали деньги, поступившие в бюджет в момент острой нехватки ресурсов. Однако краткосрочное пополнение казны сопровождалось потерей контроля над акциями, способными приносить доход в будущем. Насколько оправданной была такая сделка, зависит от оценки альтернативных способов финансирования, качества управления предприятиями и условий проведения торгов.

На общественном уровне аукционы подорвали доверие к идее справедливой приватизации. Население, переживавшее задержки зарплат, обесценивание сбережений и снижение уровня жизни, видело, что контроль над промышленными гигантами концентрируется у небольшого числа финансовых групп. Этот разрыв стал одним из источников негативного отношения к реформам 1990-х годов.

При этом экономический переход в России нельзя сводить к залоговым аукционам. Помимо них действовали ваучерная приватизация, продажа отдельных предприятий, изменение налоговой системы, формирование банковского сектора и рыночной инфраструктуры. Аукционы приобрели особое символическое значение потому, что затронули наиболее ценные и заметные активы.

В последующие десятилетия вопрос о легитимности крупной частной собственности периодически возвращался в общественную дискуссию. Различные политические силы использовали оценку залоговых аукционов для обоснования противоположных подходов - от защиты итогов приватизации до требования пересмотра собственности. Исторический анализ должен различать документально установленные обстоятельства сделок и последующие политические оценки.

Историческое значение

Залоговые аукционы 1995 года стали заметной вехой перехода от государственной к частной собственности. Они показали, что при слабых институтах и ограниченной конкуренции приватизационные решения способны быстро изменить не только хозяйственные отношения, но и расстановку политических сил.

Событие оставило противоречивое наследие. Часть аргументов сторонников касалась финансового кризиса и необходимости создать частных собственников; претензии критиков - прозрачности торгов, роли связанных банков и возможного ущемления имущественных интересов государства. Необходимость различать эти уровни особенно важна при изучении российской экономики 1990-х годов.

Главный урок истории залоговых аукционов касается качества правил: эффективность приватизации определяется не только тем, перешло ли предприятие в частные руки, но и тем, насколько открыта процедура, равны возможности участников, обоснована оценка активов и защищено общественное доверие.