Создание Лиги Наций

Предшественники

Идея постоянного союза государств, разрешающего споры без войны, обсуждалась задолго до 1919 года. Кант в конце XVIII века писал о федерации свободных государств как условии вечного мира. После наполеоновских войн действовал европейский концерт - система регулярных консультаций великих держав, работавшая около полувека.

Ближайшим практическим предшественником были Гаагские конференции 1899 и 1907 годов, создавшие Постоянную палату третейского суда и кодифицировавшие правила ведения войны. Они показали и возможности, и пределы такого подхода: арбитраж был добровольным, и в 1914 году им никто не воспользовался.

Война сделала идею массовой. В Британии с 1915 года работало Общество Лиги Наций, в США - организация за принуждение к миру во главе с бывшим президентом Тафтом. Вильсон включил создание всеобщего объединения наций последним, четырнадцатым пунктом своей программы 1918 года и считал этот пункт главным: остальные условия мира он готов был обсуждать, этот - нет.

Как писали устав

На Парижской конференции была образована комиссия по Лиге Наций под председательством самого Вильсона. За основу взяли сведенный воедино британо-американский проект; существенный вклад внесли британец Роберт Сесил и южноафриканец Ян Смэтс, которому принадлежала разработанная концепция мандатов.

Спорных вопросов было три.

Франция в лице Леона Буржуа добивалась, чтобы Лига располагала собственными вооруженными силами и международным штабом. Британия и США отказались: ни один парламент не согласился бы передать право посылать войска внешнему органу. Франция сочла организацию бесполезной для своей безопасности и с тех пор искала гарантий в двусторонних союзах.

Япония предложила внести в устав положение о равенстве рас. За высказалось большинство членов комиссии, но Вильсон как председатель объявил, что по такому вопросу нужно единогласие, и предложение отклонили. Сопротивлялись прежде всего из-за иммиграционного законодательства США, Австралии и Канады.

Наконец, обсуждалось, будет ли Лига отдельным соглашением или частью мирного договора. Вильсон настоял на втором: устав стал первой частью Версальского договора и каждого из остальных. Решение было тактически выигрышным и стратегически разрушительным - организация оказалась намертво связана с условиями, которые побежденные считали несправедливыми.

Текст согласовали 14 февраля 1919 года, доработали в апреле.

Устройство

Лига состояла из трех основных органов.

Ассамблея включала все государства-члены, каждое с одним голосом; для решений по существу требовалось единогласие.

Совет состоял из постоянных членов - Британии, Франции, Италии и Японии - и нескольких избираемых; его состав менялся. Здесь также действовало правило единогласия.

Секретариат в Женеве во главе с генеральным секретарем - первым был британский дипломат Эрик Драммонд - стал первой в истории международной гражданской службой: чиновниками, работающими не на свои государства, а на организацию.

При Лиге действовали Постоянная палата международного правосудия в Гааге, Международная организация труда, постоянная мандатная комиссия, организация здравоохранения, комиссия по интеллектуальному сотрудничеству, в которую входили Эйнштейн, Мария Кюри и Бергсон, и ведомство по делам беженцев Фритьофа Нансена.

Членами-учредителями стали 42 государства, всего через организацию прошли 63. Германию приняли в 1926 году, Советский Союз - в 1934-м.

Что было в уставе

Ключевых положений несколько.

Статья 10 обязывала членов уважать и защищать территориальную целостность и политическую независимость друг друга от внешней агрессии. Это была основа коллективной безопасности и одновременно то, что погубило ратификацию в США.

Статьи 12-15 устанавливали процедуру: спор передается в арбитраж или в Совет, и стороны обязуются не начинать войну в течение трех месяцев после вынесения решения. Обратим внимание: война не запрещалась, а откладывалась - устав исходил из того, что время остудит страсти.

Статья 16 предусматривала санкции против нарушителя: разрыв торговых и финансовых отношений, а при необходимости - военные меры, для которых члены должны были предоставить контингенты. Собственных сил у Лиги не было.

Статья 19 позволяла ассамблее предлагать пересмотр устаревших договоров - единственный механизм мирного изменения границ. На практике он не применялся почти никогда.

Статья 22 учреждала мандаты: бывшие германские колонии и арабские провинции Османской империи передавались под управление держав с обязательством отчитываться.

Отсутствие Америки

Организация, задуманная американским президентом, обошлась без Соединенных Штатов.

Сенат, где большинство принадлежало республиканцам, возражал прежде всего против статьи 10: обязательство защищать чужие границы означало, что решение о войне принимается не Конгрессом. Лидер большинства Генри Кабот Лодж предложил четырнадцать оговорок, снимавших это затруднение.

Вильсон компромисса не принял. Отправившись в поездку по стране в защиту договора, он в сентябре 1919 года слег, а 2 октября перенес тяжелый инсульт и оставшиеся полтора года президентства провел фактически недееспособным, при том что дела вела его жена и узкий круг приближенных. Ратификацию сенат отклонил дважды - в ноябре 1919 и в марте 1920 года.

В 1921 году США заключили с Германией отдельный мир и в Лигу не вступили никогда, хотя участвовали в работе ее технических органов.

Что получилось

Первые годы дали результаты, о которых обычно забывают.

Лига разрешила спор Финляндии и Швеции об Аландских островах, передав их Финляндии с гарантией автономии и демилитаризации, - решение исполняется столетие. Она разделила Верхнюю Силезию после плебисцита, определила принадлежность Мосула, управляла Данцигом и Саарской областью, остановила греко-болгарский пограничный конфликт 1925 года, потребовав от Греции отвести войска, - и Греция подчинилась.

Не менее важной была работа, не связанная с политикой. Организация здравоохранения боролась с эпидемиями тифа и малярии и собирала первую всемирную медицинскую статистику. Ведомство Нансена ввело для лиц без гражданства проездной документ, известный как нансеновский паспорт, которым воспользовались сотни тысяч беженцев, включая русских эмигрантов. Были приняты конвенции против рабства и торговли людьми, начат контроль за оборотом наркотиков. Международная организация труда вырабатывала стандарты рабочего времени и охраны труда - она существует и сегодня.

Что не получилось

Первый тревожный случай произошел уже в 1923 году, когда Италия после убийства своих офицеров на греческой территории обстреляла и заняла Корфу. Лигу от разбирательства оттеснили, вопрос решили великие державы напрямую, а Греция выплатила компенсацию.

Решающими стали 1930-е.

В 1931 году Япония заняла Маньчжурию. Лига направила комиссию, признавшую действия Японии неправомерными, - и Япония в 1933 году просто вышла из организации, сохранив захваченное.

В 1935 году Италия напала на Эфиопию - государство, состоявшее в Лиге. Санкции были введены впервые в истории, но из списка исключили нефть, а Суэцкий канал остался открыт для итальянских судов. Одновременно стало известно, что британский и французский министры иностранных дел втайне согласовали план раздела Эфиопии в пользу агрессора. Скандал уничтожил авторитет организации окончательно: стало ясно, что великие державы не станут жертвовать своими интересами ради устава.

Дальше Лигу уже не спрашивали - ни при ремилитаризации Рейнской области, ни при аншлюсе, ни при разделе Чехословакии. Последним ее актом стало исключение Советского Союза в декабре 1939 года за нападение на Финляндию.

Почему не сработала

Причины обычно перечисляют так.

Отсутствие великих держав. США не вступили, Германия и СССР вступили поздно, Япония, Италия и Германия вышли. Организация, созданная для сдерживания сильных, в решающий момент состояла преимущественно из слабых.

Правило единогласия. Любое решение мог заблокировать один член, включая заинтересованного.

Отсутствие силы. Санкции зависели от готовности каждого государства нести издержки, а войск у Лиги не было вовсе.

Связь с Версалем. Для Германии, Венгрии, Италии и Японии организация была инструментом закрепления несправедливого, с их точки зрения, порядка, а не нейтральным арбитром.

Наконец, само устройство устава: война не запрещалась, а лишь обставлялась процедурами, и соблюдение зависело от доброй воли.

Конец и наследство

Формально Лига действовала всю Вторую мировую войну, сократившись до горстки сотрудников в Женеве. Последняя ассамблея собралась в апреле 1946 года, постановила о роспуске и передала имущество и архивы Организации Объединенных Наций.

Преемница учла часть уроков. В Совете Безопасности ООН решения принимаются большинством при праве вето постоянных членов, а не единогласием всех; Совет может санкционировать применение силы; в состав с самого начала вошли все великие державы. Другие недостатки воспроизвелись: вето блокирует действия, когда затронут интерес постоянного члена, а собственных сил у организации по-прежнему нет.

Уцелели и продолжают работать созданные при Лиге структуры - Международная организация труда, Международный суд как преемник Постоянной палаты, система международной статистики, институт защиты беженцев.