Женевский протокол 1924 года

Бреши в уставе

Лига Наций, созданная в 1919 году, была задумана как система коллективной безопасности, но ее устав не запрещал войну.

Он лишь откладывал ее. Государства обязывались передавать споры на арбитраж, в Постоянную палату международного правосудия или на рассмотрение Совета Лиги и не начинать войну в течение трех месяцев после вынесения решения. Если Совет не приходил к единогласному решению, стороны по истечении этого срока сохраняли свободу действий. Такие ситуации юристы называли брешами в уставе: через них война оставалась законной.

Не меньшей проблемой была неопределенность санкций. Статья 16 устава предусматривала экономические и военные меры против нарушителя, но решение о них каждое государство принимало само. Никакого автоматизма не существовало.

Для малых государств и для Франции это означало, что Лига не могла гарантировать их безопасность. Для Британии, наоборот, всякая попытка сделать обязательства жестче означала риск втянуться в войну в любой точке мира, где у нее не было интересов.

Безопасность прежде всего

Разные понимания задачи Лиги отражали разное положение держав.

Франция выиграла войну, но дважды за полвека пережила германское вторжение, а население Германии было в полтора раза больше французского. Ее главной заботой была безопасность, и она требовала гарантий: прежде чем разоружаться, нужно быть уверенным, что в случае нападения придет помощь. Англо-американская гарантия, обещанная в 1919 году, не состоялась после отказа сената США ратифицировать Версальский договор.

Британия считала, что гонка вооружений сама порождает войны, и хотела всеобщего разоружения, но не хотела брать на себя новых обязательств на континенте. Ее флот, империя и доминионы требовали свободы рук.

Малые государства Центральной и Восточной Европы, созданные или расширенные после войны, - Чехословакия, Польша, Румыния, Югославия - находились между Германией и Советской Россией и нуждались в гарантиях не меньше Франции.

Проект 1923 года

Первая попытка примирить эти позиции была сделана в 1923 году.

Проект договора о взаимной помощи, разработанный при участии британского деятеля Роберта Сесила, одного из авторов устава Лиги, предлагал связать разоружение с гарантиями: государства, сократившие вооружения, получали право на помощь других членов Лиги в случае нападения, а Совет Лиги определял агрессора.

Проект был отвергнут большинством крупных держав. Британское лейбористское правительство отклонило его в июле 1924 года, указав, что он предполагает слишком широкие военные обязательства, а определение агрессора оставлено на усмотрение Совета.

Макдональд и Эррио

1924 год создал благоприятную обстановку для новой попытки.

В Британии в январе впервые пришло к власти лейбористское правительство Рамсея Макдональда - пацифиста, во время войны выступавшего против нее. Во Франции в мае победил левоцентристский блок, и премьер-министром стал Эдуар Эррио. В августе на Лондонской конференции был принят план Дауэса, решивший вопрос о репарациях и оккупации Рура. Отношения держав потеплели.

В сентябре 1924 года оба премьер-министра лично приехали в Женеву на пятую сессию Ассамблеи Лиги Наций - случай до того небывалый. Их выступления открыли дискуссию.

Макдональд говорил о разоружении и об арбитраже как средстве решения споров. Эррио - о том, что арбитраж без гарантий безопасности ничего не стоит. Компромиссом стала формула, объединившая три понятия: арбитраж, безопасность, разоружение. Ассамблея поручила двум комитетам выработать на этой основе документ.

Бенеш и Политис

Основную работу выполнили министр иностранных дел Чехословакии Эдуард Бенеш и министр иностранных дел Греции Николаос Политис - юрист-международник, профессор права.

Выбор был показательным: оба представляли малые государства, для которых коллективная безопасность была вопросом существования. Бенеш впоследствии стал президентом Чехословакии и в 1938 году пережил расчленение своей страны в Мюнхене, когда гарантии не сработали.

Что было в протоколе

2 октября 1924 года Ассамблея единогласно рекомендовала протокол к подписанию.

Запрет агрессивной войны. Государства-участники обязывались не прибегать к войне ни друг против друга, ни против любого государства, принявшего обязательства протокола, кроме случаев самообороны или действий по решению Лиги. Агрессивная война объявлялась международным преступлением.

Обязательный арбитраж. Все споры, не решенные дипломатическим путем, подлежали обязательному разрешению: юридические - в Постоянной палате международного правосудия, остальные - в Совете Лиги или арбитражном комитете. Бреши устава закрывались: если Совет не приходил к единогласию, спор автоматически передавался арбитрам, и их решение было обязательным.

Определение агрессора. Протокол впервые дал юридический критерий. Агрессором признавалось государство, которое прибегло к войне в нарушение обязательств, отказалось передать спор на мирное разрешение или не подчинилось вынесенному решению. Если Совет не мог определить агрессора сразу, он устанавливал перемирие, и тот, кто его нарушал, становился агрессором.

Санкции. Члены Лиги обязывались лояльно и эффективно участвовать в санкциях против агрессора в той мере, в какой это позволяли их географическое положение и состояние вооружений. Формулировка смягчала автоматизм, но все же делала обязательства значительно строже, чем в уставе.

Разоружение. Протокол вступал в силу только при условии, что в июне 1925 года соберется международная конференция по сокращению вооружений и примет план разоружения. Без этого условия он терял силу.

Подписи

Протокол подписали около двадцати государств - в основном малые и средние: Франция, Чехословакия, Польша, Бельгия, Югославия, Греция, ряд латиноамериканских стран.

Ратифицировала его только Чехословакия.

Все ждали решения Британии: без нее - крупнейшей морской державы и главного члена Лиги наряду с Францией - протокол не имел смысла.

Смена правительства

Правительство Макдональда пало в октябре 1924 года, так и не подписав протокол. Поводом стали обвинения в мягкости к коммунистам и опубликованное накануне выборов так называемое письмо Зиновьева - документ, якобы направленный руководителем Коминтерна британским коммунистам с призывом к подрывной деятельности; по заключению позднейших исследований, это была подделка.

На выборах победили консерваторы. Министром иностранных дел стал Остин Чемберлен.

Новое правительство отнеслось к протоколу отрицательно.

Почему Британия отказалась

Возражения были изложены в заявлении Чемберлена на сессии Совета Лиги 12 марта 1925 года и сводились к нескольким доводам.

Доминионы. Канада, Австралия, Новая Зеландия и Южная Африка выступили против. Канада особенно резко: ее представитель на Ассамблее 1924 года произнес ставшую известной фразу о том, что Канада живет в огнеупорном доме, далеко от легковоспламеняющихся материалов, и не видит причин брать на себя обязательства по защите чужих границ. Доминионы опасались также, что обязательный арбитраж может затронуть их иммиграционное законодательство, направленное против азиатов.

Адмиралтейство. Обязательства по санкциям означали, что британский флот должен будет участвовать в морской блокаде агрессора. Это могло привести к столкновению с Соединенными Штатами, не входившими в Лигу и настаивавшими на свободе торговли для нейтралов. Конфликт с Америкой из-за блокады был для британских военных кошмаром со времен мировой войны.

Масштаб обязательств. Империя, раскинувшаяся по всему миру, не могла обещать войну в любой точке, где будет установлен агрессор.

Юридическая жесткость. Британские консерваторы не доверяли механизму, при котором война и мир решались бы юридической процедурой, а не политическим суждением.

Чемберлен предложил вместо всеобщих обязательств региональные соглашения - гарантии в тех районах, где у Британии были прямые интересы.

Локарно

Именно по этому пути пошли события.

В октябре 1925 года в швейцарском городе Локарно были подписаны соглашения, по которым Германия, Франция и Бельгия признали нерушимость общих границ, а Британия и Италия выступили гарантами. Германия заключила договоры об арбитраже с соседями, в том числе с Польшей и Чехословакией, - но восточные границы, в отличие от западных, признаны не были.

Локарно встретили с восторгом, говорили о духе Локарно. Чемберлен, Бриан и Штреземан получили Нобелевские премии мира. В 1926 году Германия вступила в Лигу Наций.

Но это было именно то, чего боялись малые государства Восточной Европы: гарантии для одних границ и неопределенность для других.

Другой Женевский протокол

Название «Женевский протокол» чаще связывают с другим документом, принятым годом позже.

17 июня 1925 года в Женеве, на конференции о контроле над международной торговлей оружием, был подписан Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств. Опыт Первой мировой войны, где отравляющие вещества убили и искалечили сотни тысяч солдат, сделал этот запрет возможным.

Протокол 1925 года, в отличие от протокола 1924 года, вступил в силу в 1928 году и действует до сих пор; к нему присоединилось большинство государств мира. Он запрещал применение, но не производство и хранение такого оружия, и многие государства сделали оговорку о праве ответить тем же на применение против них. Эти пробелы были восполнены конвенциями о бактериологическом оружии 1972 года и о химическом оружии 1993 года.

Значение

Протокол 1924 года так и не вступил в силу, но его идеи не исчезли.

Определение агрессора, выработанное в Женеве, стало исходным пунктом для последующих попыток. В 1933 году нарком иностранных дел СССР Максим Литвинов предложил подробное определение агрессии, легшее в основу конвенций, подписанных с соседями Советского Союза.

Идея объявления агрессивной войны незаконной получила развитие в пакте Бриана - Келлога 1928 года, по которому государства отказывались от войны как орудия национальной политики. После Второй мировой войны на Нюрнбергском процессе агрессивная война была квалифицирована как международное преступление, а в Уставе ООН запрет на применение силы и механизм коллективных мер Совета Безопасности закрепили то, чего добивались авторы протокола.