Создание Бюро расследований - будущего ФБР

Страна без федеральной полиции

К 1908 году Соединенные Штаты не имели общенациональной сыскной службы, и это не было упущением.

Устройство государства исходило из того, что уголовное право - дело штатов. Преступления расследует шериф округа или полиция города; федеральное правительство занимается лишь тем, что прямо отнесено к его ведению Конституцией.

Федеральные силы порядка существовали, но были узкоспециальными и разбросанными по ведомствам.

Служба маршалов, учрежденная в 1789 году, исполняла судебные решения и ловила беглых преступников по федеральным обвинениям.

Почтовые инспекторы - старейшая следственная служба страны, восходящая к колониальным временам, - занимались хищениями и мошенничеством с использованием почты.

Секретная служба, созданная в 1865 году при Министерстве финансов, боролась с фальшивомонетчиками, а с 1902 года, после убийства президента Мак-Кинли, взяла на себя охрану главы государства.

Министерство юстиции, учрежденное в 1870 году, собственных следователей не имело вовсе. Когда они требовались, оно арендовало оперативников Секретной службы у Министерства финансов, оплачивая их работу.

Порядок этот был неудобным - подчинение оставалось двойным, - но действовал десятилетиями.

Чего боялись

Против создания постоянной федеральной сыскной службы существовало устойчивое возражение, высказывавшееся открыто и не сводившееся к межведомственной ревности.

Довод звучал так: страна, где есть общенациональная полиция с правом вести розыск повсюду, рано или поздно получит политический сыск. Ссылались на европейский опыт - на российское охранное отделение, на французскую политическую полицию, на прусские порядки.

Опасение это высказывали и демократы, и республиканцы, и южане, ревниво оберегавшие права штатов, и либералы, беспокоившиеся о гражданских свободах.

Как показала дальнейшая история, опасение было обоснованным. Но непосредственным поводом к столкновению послужило другое.

Орегонские дела

С 1903 года Министерство юстиции вело расследование хищений государственных земель на Западе.

Схема была распространенной. Федеральные законы позволяли получать участки общественных земель на льготных условиях - поселенцам, под лесозаготовку, под орошение. Дельцы нанимали подставных лиц, которые оформляли на себя участки и немедленно переуступали их, скупая таким образом целые лесные массивы.

Расследование, где работали оперативники Секретной службы, вскрыло в Орегоне хищения огромного размаха. И тут выяснилось, что к делу причастны не только дельцы.

В 1905 году был осужден сенатор от Орегона Джон Митчелл - за получение денег от участников схемы; он умер, не дождавшись рассмотрения жалобы. Под суд попал и конгрессмен от того же штата.

Для Капитолия это было потрясением. Выяснилось, что следователи исполнительной власти способны довести законодателя до тюрьмы.

Поправка 1908 года

Ответ последовал в мае 1908 года.

К закону об ассигнованиях на разные гражданские нужды была приложена поправка, запрещавшая Министерству финансов передавать оперативников Секретной службы в распоряжение других ведомств. Вступала она в силу 1 июля 1908 года.

Формально мера подавалась как бюджетная дисциплина: каждое ведомство должно расходовать средства на то, на что они выделены.

Действительный смысл понимали все.

С 1 июля 1908 года Министерство юстиции осталось без следователей.

26 июля

Генеральным прокурором был Чарльз Джозеф Бонапарт - фигура колоритная.

Он приходился внучатым племянником Наполеону I: его дед Жером Бонапарт, младший брат императора, женился в Балтиморе на американке Элизабет Паттерсон, каковой брак Наполеон впоследствии объявил недействительным. Потомки остались в Америке.

Сам Чарльз Бонапарт был балтиморским адвокатом, деятелем движения за реформу государственной службы, сторонником Рузвельта, служил морским министром, а с 1906 года возглавлял Министерство юстиции.

Оставшись без следователей, он поступил просто.

Дождавшись летних каникул Конгресса, 26 июля 1908 года он издал распоряжение, которым все расследования министерства поручались группе специальных агентов, подчиненных главному ревизору ведомства Стэнли Финчу.

Численность составила около тридцати четырех человек. Набирали их из бывших оперативников Секретной службы, оставшихся не у дел, из ревизоров министерства и из следователей Бюро корпораций, занимавшегося антимонопольными делами.

Разрешения Конгресса не испрашивалось. О состоявшемся Бонапарт уведомил законодателей запиской после факта, изложив дело так, что министерство не может исполнять обязанности без следователей, а поручить их некому.

Конгресс, поставленный перед свершившимся, возражать не стал и на следующий год выделил средства - оговорив, впрочем, что бюро не вправе расследовать деятельность членов Конгресса без особого поручения. Оговорка эта действовала несколько лет.

16 марта 1909 года уже при новом генеральном прокуроре учреждение получило название Бюро расследований.

Скандал

Публичная перепалка развернулась позже и была примечательной.

В ежегодном послании Конгрессу в декабре 1908 года Теодор Рузвельт высказался о поправке в выражениях, которые законодатели сочли оскорбительными. Смысл его слов сводился к тому, что от деятельности Секретной службы страдают только преступники, а потому ограничение ее полномочий выгодно исключительно преступникам.

Подразумевалось очевидное: Конгресс защищает собственных членов.

Палата представителей приняла резолюцию, порицающую президента за это заявление и требующую доказательств. Рузвельт в январе 1909 года ответил новым посланием, где от сказанного не отказался.

Столкновение это осталось в истории отношений исполнительной и законодательной власти в США как один из наиболее резких эпизодов.

Первые годы

Возможности нового бюро были ничтожными, поскольку федеральных преступлений почти не существовало.

Круг его дел в 1908-1910 годах составляли:

• нарушения антимонопольного законодательства;
• хищения государственных земель;
• банковские и таможенные нарушения;
• подлоги при натурализации;
• преступления, совершенные на федеральных землях и в индейских резервациях;
• случаи долгового рабства на Юге - принудительного удержания работников, преимущественно чернокожих, за долги; направление это было для бюро одним из первых серьезных.

Штат был мал, полномочий мало, известности никакой.

Закон Манна

Все изменил один закон.

25 июня 1910 года был принят акт о борьбе с торговлей белыми рабынями, известный по имени внесшего его конгрессмена как закон Манна. Он запрещал перевозить женщин через границы штатов в безнравственных целях.

Принимался он на волне кампании против принуждения женщин к проституции - явления действительного, хотя размеры его в тогдашней печати сильно преувеличивались.

Для бюро закон имел двоякое значение.

Он дал общенациональную задачу. Преступление по определению состояло в пересечении границы штата, то есть было федеральным по существу, и совершалось повсеместно. Впервые у бюро появилось дело, требующее сети отделений по всей стране, - и такая сеть была создана.

Он немедленно начал применяться не по назначению. Формулировка о безнравственных целях толковалась расширительно и охватывала любые добровольные отношения между взрослыми, если они пересекли границу штата.

Наиболее известный случай - осуждение в 1913 году Джека Джонсона, первого чернокожего чемпиона мира по боксу в тяжелом весе, чьи отношения с белыми женщинами вызывали ярость. Дело было откровенно расовым; в 2018 году он был помилован посмертно.

Закон использовался и для расправы с неугодными, и для вымогательства.

Война и рейды

Первая мировая война изменила масштаб.

Законы о шпионаже 1917 года и о подстрекательстве 1918 года дали основания для преследования за высказывания. Штат бюро вырос многократно.

Возникло явление, которое впоследствии оценивали как прямое злоупотребление: Американская защитная лига - добровольное объединение, насчитывавшее около четверти миллиона человек, получившее от Министерства юстиции полуофициальное признание и занимавшееся слежкой за соседями, сослуживцами и иностранцами.

Летом 1918 года в Нью-Йорке и других городах прошли облавы на уклоняющихся от призыва: людей задерживали на улицах, в трамваях, в театрах и держали до предъявления документов. Задержано было порядка пятидесяти тысяч человек, из которых подавляющее большинство оказалось ни при чем. Скандал дошел до Сената.

Осенью 1919 года, на волне забастовок и взрывов, приписываемых анархистам, генеральный прокурор Митчелл Палмер развернул кампанию против радикалов.

Общий отдел разведки при бюро возглавил двадцатичетырехлетний юрист Джон Эдгар Гувер, взявшийся составлять картотеку на подозреваемых в подрывной деятельности; за короткое время в ней оказались сотни тысяч карточек.

В ноябре 1919 и январе 1920 года прошли массовые аресты, известные как рейды Палмера. Задержано было около десяти тысяч человек, значительная часть - без ордеров; свыше пятисот иностранцев были высланы из страны, в том числе Эмма Гольдман - та самая, чьи лекции слушал убийца президента Мак-Кинли.

В 1920 году двенадцать видных американских юристов, среди которых были будущий судья Верховного суда Феликс Франкфуртер и декан Гарвардской школы права Роско Паунд, выпустили доклад о незаконных действиях Министерства юстиции, где подробно разобрали нарушения.

Опасения, высказывавшиеся в 1908 году, оправдались за двенадцать лет.

Гувер

Начало 1920-х принесло бюро полное падение.

Директором при президенте Гардинге был Уильям Бернс, владелец частного сыскного агентства. Бюро использовалось для слежки за сенаторами, расследовавшими нефтяные махинации вокруг казенных участков Типот-Доум, и для сбора компрометирующих сведений на политических противников администрации.

После смерти Гардинга и разоблачений новый генеральный прокурор Харлан Фиске Стоун взялся за чистку.

10 мая 1924 года он назначил исполняющим обязанности директора двадцатидевятилетнего Джона Эдгара Гувера, поставив условия: бюро прекращает политический сыск, набирает сотрудников по способностям, а не по протекции, и занимается исключительно расследованием нарушений федеральных законов.

Гувер условия принял и приступил к перестройке: ввел требования к образованию, регулярную подготовку, единые правила, создал в 1932 году криминалистическую лабораторию и общенациональную дактилоскопическую картотеку.

В 1935 году учреждение получило нынешнее название - Федеральное бюро расследований.

Общенациональную славу принесли 1930-е годы: борьба с бандами эпохи запрета и Великой депрессии, преследование известных преступников, широкая работа с печатью и кинематографом, создавшая образ безупречного агента.

Гувер возглавлял ведомство сорок восемь лет, до своей смерти 2 мая 1972 года, и пережил на этом посту восьмерых президентов.

Чем кончились опасения 1908 года

Условие, поставленное Стоуном в 1924 году, соблюдалось не всегда, а впоследствии перестало соблюдаться вовсе.

С 1956 по 1971 год ФБР вело программу, известную по сокращенному названию КОИНТЕЛПРО, предметом которой было не расследование преступлений, а подрыв деятельности организаций, признанных нежелательными: коммунистов, движения за гражданские права, черных радикальных организаций, противников войны во Вьетнаме, части феминистских групп.

Средствами служили слежка, прослушивание, внедрение осведомителей, распространение подложных писем, разжигание вражды между организациями, передача сведений работодателям и родственникам.

Наиболее известен эпизод с Мартином Лютером Кингом: ведомство вело за ним слежку годами, записывало его частную жизнь и в 1964 году направило ему анонимное письмо с записями и намеком на то, что ему следует покончить с собой.

Существование программы стало известно после того, как в 1971 году активисты проникли в отделение бюро в городе Медиа в Пенсильвании и вынесли документы, переданные затем в печать. Полную картину дало расследование сенатской комиссии Черча в 1975-1976 годах.

По итогам этого расследования в 1976 году был установлен предельный срок полномочий директора ФБР - десять лет, - чтобы не повторилось положение, при котором один человек руководит ведомством почти полвека.

Таким образом, довод противников создания федеральной сыскной службы, высказанный в 1908 году, подтвердился в точности: такая служба действительно стала использоваться против политических противников, и потребовалось более шестидесяти лет и парламентское расследование, чтобы это ограничить.

Это, разумеется, не отменяет того, что ведомство выполняло и выполняет работу, без которой федеральное государство обойтись не может. Обе стороны вывода справедливы, и разделять их не следует.