Создание Федеральной резервной системы

Почему так долго не было

Центральный банк в США существовал дважды и дважды был упразднен.

Первый банк Соединенных Штатов действовал с 1791 по 1811 год, второй - с 1816 по 1836-й.

Президент Эндрю Джексон, считавший такое учреждение орудием восточных финансистов против простых людей, отказался продлить его полномочия, и семьдесят семь лет страна обходилась без него.

Противодействие имело глубокие корни.

Аграрные штаты Запада и Юга видели в центральном банке средство, которым Нью-Йорк и Филадельфия подчиняют себе остальную страну. Движение популистов конца XIX века строилось во многом на этом убеждении, а Уильям Дженнингс Брайан трижды выдвигался в президенты, обличая власть денег.

Между тем без такого учреждения денежное обращение оставалось неэластичным, а паники повторялись с правильностью: 1873, 1884, 1890, 1893, 1896 и, наконец, 1907 годы.

О панике 1907 года и о том, как ее прекратил семидесятилетний Джон Пирпонт Морган, действуя частным порядком из собственной библиотеки, альманах рассказывает отдельно.

Главный вывод из нее был не в том, насколько Морган могуществен, а в том, что ему было семьдесят лет и заменить его было некем.

Остров Джекилл

В мае 1908 года конгресс учредил Национальную денежную комиссию во главе с сенатором Нельсоном Олдричем для выработки постоянного решения.

Комиссия работала четыре года, издала около тридцати томов исследований о банковских системах Европы, а сам Олдрич объехал европейские центральные банки.

Затем произошло то, что впоследствии дало обильную пищу для толкований.

В ноябре 1910 года шестеро человек тайно собрались в охотничьем клубе на острове Джекилл у побережья Джорджии.

Это были: сенатор Олдрич; Пол Варбург, банкир германского происхождения, знавший устройство европейских центральных банков лучше всех в Америке; Фрэнк Вандерлип, глава крупнейшего нью-йоркского банка; Генри Дэвисон, компаньон Моргана; Пиатт Эндрю, помощник министра финансов; и Бенджамин Стронг, впоследствии первый руководитель нью-йоркского резервного банка.

Секретность соблюдалась тщательно: ехали порознь, в поезде называли друг друга только по именам, прислуге в клубе представились охотниками на уток.

За десять дней они составили проект.

Участники долгие годы отрицали, что совещание вообще имело место. Подтвердили его лишь спустя десятилетия - Вандерлип в воспоминаниях 1935 года.

Почему план провалился

План, обнародованный в январе 1911 года под именем Олдрича, предусматривал Национальную резервную ассоциацию с пятнадцатью отделениями, управляемую банками-участниками; правительство получало меньшинство мест.

По существу это был центральный банк, находящийся в распоряжении банкиров.

Политически он был обречен, и по причине, к его содержанию отношения не имевшей.

Нельсон Олдрич был сенатором-республиканцем от Род-Айленда, тестем Джона Рокфеллера-младшего и в глазах публики воплощением Уолл-стрит. Его именем можно было погубить любое начинание.

В 1910 году демократы взяли конгресс, в 1912-м - президентство. Олдрич ушел из сената.

Проект остался проектом.

Денежный трест

Одновременно общественное настроение подогревалось расследованием.

В 1912-1913 годах комиссия палаты представителей под председательством Арсена Пуджо изучала вопрос о существовании денежного треста - сговора нью-йоркских банкиров.

Комиссия установила, что небольшая группа людей через участие в правлениях связанных между собой банков, страховых компаний, железных дорог и промышленных предприятий распоряжается ресурсами, сопоставимыми с государственными.

В декабре 1912 года перед ней давал показания Джон Пирпонт Морган; через три месяца он умер.

Доклад, вышедший в феврале 1913 года, произвел сильное впечатление и сделал невозможным принятие чего-либо, похожего на передачу денежной системы банкирам.

Как переделывали

Работу возглавил Картер Гласс - конгрессмен из Виргинии, председатель банковской подкомиссии, южанин и сторонник прав штатов, относившийся к сосредоточению власти в Вашингтоне почти с тем же недоверием, что и к Уолл-стрит.

Вместе с экономистом Паркером Уиллисом он составил иной проект: около двадцати самостоятельных резервных банков в разных частях страны, без всякого общего управления.

Вудро Вильсон, ознакомившись с проектом в декабре 1912 года, потребовал существенной поправки: над резервными банками должен стоять совет в Вашингтоне, назначаемый государством, - иначе, по его выражению, у сооружения не будет замкового камня.

Гласс уступил.

Брайан

Последнее и решающее условие поставил Уильям Дженнингс Брайан.

Он был государственным секретарем в правительстве Вильсона и, что важнее, признанным вождем аграрного крыла демократической партии - той части, которая четверть века воевала с восточными банками.

Без его согласия закон не прошел бы через конгресс.

Он потребовал двух вещей.

Первое. Выпускаемые денежные знаки должны быть обязательством Соединенных Штатов, а не банков.

Второе. Управляющий орган назначается президентом, и банкиров в нем нет.

Вильсон согласился на оба требования.

Эти две уступки и определили окончательный облик системы, отличив ее от того, что предлагалось на острове Джекилл.

Закон прошел палату представителей 22 декабря 1913 года, сенат - 23 декабря, и в тот же день был подписан президентом.

Противники были с обеих сторон. Банкиры считали устройство чрезмерно подчиненным политике. Аграрные радикалы - в их числе сенатор Роберт Лафоллет и конгрессмен Чарльз Линдберг, отец будущего авиатора, - утверждали, что закон отдает страну во власть денежных воротил.

Устройство

Получившееся не похоже ни на один центральный банк мира, и объясняется это тем, что оно было не задумано, а выторговано.

Двенадцать резервных банков - в Бостоне, Нью-Йорке, Филадельфии, Кливленде, Ричмонде, Атланте, Чикаго, Сент-Луисе, Миннеаполисе, Канзас-Сити, Далласе и Сан-Франциско.

Число и расположение определялись соображениями не хозяйственными, а политическими: требовалось рассредоточить власть и показать, что она не сосредоточена в Нью-Йорке. Отбор производила особая комиссия весной 1914 года, и города боролись за право получить банк.

Совет в Вашингтоне из семи человек, назначаемых президентом с согласия сената на длительные сроки.

Банки-участники - коммерческие банки, обязанные (для банков с федеральной лицензией) или вправе (для прочих) входить в систему, внося долю капитала.

Резервные банки открылись 16 ноября 1914 года - через три месяца после начала мировой войны в Европе.

Кому она принадлежит

Вопрос этот порождает больше недоразумений, чем любой другой, и потому требует ясного изложения.

Банки-участники вносят капитал в свой резервный банк и получают на него установленный законом дивиденд - первоначально шесть процентов. Они же избирают шесть из девяти директоров резервного банка.

Из этого нередко делают вывод, что Федеральная резервная система находится в частной собственности.

Вывод неверен, и вот почему.

Внесенные доли нельзя продать, заложить или передать: это не акции в обычном смысле, а обязательный взнос.

Доли не дают власти над денежной политикой: она определяется советом в Вашингтоне и комитетом по операциям на открытом рынке, где большинство составляют назначенные государством лица.

Прибыль системы, за вычетом расходов и установленного дивиденда, перечисляется в казначейство. Суммы эти в благополучные годы исчисляются десятками миллиардов долларов.

Иными словами, устройство это двойственно намеренно: частное по форме участия, государственное по управлению и по назначению доходов.

Именно двойственность и позволила закону пройти: она не была ни государственным банком, против которого возражали банкиры и сторонники прав штатов, ни банкирским учреждением, против которого возражали аграрии.

Секретность совещания 1910 года, долгие отрицания и последующие признания участников породили обширную литературу о тайном захвате американских финансов. Изложенное выше эту литературу не подтверждает: совещание действительно было тайным, но выработанный на нем проект был отвергнут, а принятый закон отличался от него как раз в главном - в способе назначения управляющих и в природе выпускаемых денег.

Чем она занималась поначалу

Замысел 1913 года был уже нынешнего.

Задачи ставились такие: выпускать денежные знаки, количество которых может расти и уменьшаться вместе с потребностью; служить кредитором последней руки, то есть выдавать ссуды банкам, у которых временно нет наличности; производить взаимные расчеты по чекам; надзирать за банками-участниками.

Денежной политики в нынешнем смысле - управления хозяйством через ставку и объем денег - не предполагалось вовсе.

Главное орудие нынешней денежной политики было обнаружено случайно.

В начале 1920-х годов резервные банки покупали государственные облигации, чтобы иметь доход и покрывать расходы. Обнаружилось, что покупки эти влияют на количество денег в обращении и на состояние кредита. Прием стали применять намеренно, и он стал основным.

Провал

Первое настоящее испытание система провалила.

С 1929 по 1933 год в Соединенных Штатах разорилось около девяти тысяч банков, а количество денег в обращении сократилось примерно на треть.

Федеральный резерв, созданный именно для того, чтобы такого не допускать, не сделал почти ничего: он поднимал ставку, когда следовало снижать, и отказывал в поддержке банкам, полагая, что слабые должны погибнуть.

Причины обсуждаются восемьдесят лет. Указывают на отсутствие единого руководства: после смерти в 1928 году Бенджамина Стронга, главы нью-йоркского резервного банка, фактически определявшего политику, власть оказалась разделенной между двенадцатью банками и советом, которые действовали несогласованно.

Милтон Фридман и Анна Шварц в исследовании 1963 года доказывали, что обычный хозяйственный спад превратился в Великую депрессию именно из-за действий Федерального резерва.

Мнение это стало преобладающим.

В 2002 году Бен Бернанке, тогда член совета управляющих, а впоследствии его председатель, выступая на чествовании Фридмана по случаю его девяностолетия, сказал, обращаясь к нему: вы правы, мы это сделали, мы очень сожалеем, и благодаря вам мы этого больше не повторим.

Через шесть лет ему пришлось это подтвердить делом.

Что было дальше

1935 год. Банковский закон перестроил систему: власть была сосредоточена в совете управляющих в Вашингтоне, министр финансов выведен из его состава, а комитет по операциям на открытом рынке получил нынешний вид. Система из союза двенадцати банков превратилась в единое учреждение.

1951 год. Соглашение с министерством финансов прекратило обязанность удерживать низкие ставки ради удешевления государственного долга, принятую в войну. С этого времени принято отсчитывать действительную самостоятельность Федерального резерва.

1977 год. Законом установлена двойная задача: наибольшая занятость и устойчивость цен. Задачи эти нередко противоречат друг другу, и выбор между ними составляет существо всех последующих споров.

1979-1982 годы. Председатель Пол Волкер, борясь с инфляцией, достигавшей четырнадцати процентов, поднял ставку почти до двадцати. Последовал тяжелый спад с безработицей около одиннадцати процентов; инфляция была сломлена.

2008 год. В кризисе, сопоставимом с 1907 и 1929 годами, Федеральный резерв действовал так, как Морган в 1907-м, но в несоизмеримо большем размере: выдавал чрезвычайные ссуды, выкупал обязательства, снижал ставку до нуля и приобретал облигации на триллионы долларов.

Сопоставление показательно. В 1907 году спасение страны зависело от готовности одного человека запереть банкиров в собственной библиотеке. Через сто один год для того же существовало учреждение с определенными полномочиями и подотчетностью.

Ради этого его и создавали.