Кэмп-Дэвидские соглашения

Ближний Восток после четырех войн

К сентябрю 1978 года арабо-израильский конфликт продолжался уже три десятилетия. Создание Государства Израиль в 1948 году сопровождалось войной с соседними арабскими государствами и массовым бегством и изгнанием палестинских арабов. Для израильтян война была борьбой за независимость и существование нового государства; для палестинцев ее последствия стали катастрофой, известной как Накба. Сотни тысяч беженцев оказались в соседних странах и на территориях, остававшихся вне израильского контроля.

В 1956 году Египет и Израиль вновь воевали во время Суэцкого кризиса. После национализации Суэцкого канала президентом Египта Гамалем Абделем Насером Израиль при поддержке британско-французского военного вмешательства занял Синайский полуостров, но затем вывел войска под международным давлением. Этот кризис одновременно показал влияние холодной войны: Соединенные Штаты и Советский Союз стремились не допустить неконтролируемого расширения боевых действий.

Самым тяжелым территориальным переломом стала Шестидневная война июня 1967 года. Израиль занял Синай, сектор Газа, Западный берег Иордана, Восточный Иерусалим и сирийские Голанские высоты. В результате вопрос о мирном урегулировании стал неотделим от вопроса об оккупированных территориях. Резолюция 242 Совета Безопасности ООН закрепила принцип недопустимости приобретения территорий войной и связала вывод войск с признанием суверенитета и права государств региона жить в мире в безопасных границах. Различия в толковании ее формулировок сохранялись на протяжении десятилетий.

После 1967 года Египет пытался изменить положение дипломатическими и военными средствами. Война на истощение вдоль Суэцкого канала сопровождалась артиллерийскими ударами, воздушными операциями, гибелью военнослужащих и эвакуацией мирных жителей из прифронтовой зоны. Канал перестал быть обычной транспортной артерией, что нанесло стране экономический ущерб. Израиль, удерживая Синай, воспринимал его как стратегическую глубину между своей территорией и египетской армией.

Садат и поиски выхода из тупика

Анвар Садат родился в 1918 году в египетской деревне Мит-Абу-эль-Кум. Он был офицером и участником движения «Свободные офицеры», свергнувшего монархию в 1952 году. После смерти Насера в 1970 году Садат стал президентом и постепенно отстранил часть прежней политической элиты. Он сохранил авторитарный характер египетской системы, но изменил ее экономический и внешнеполитический курс.

Насер опирался на арабский национализм, государственное регулирование экономики и тесные отношения с СССР. Садат стремился расширить частную экономическую деятельность, получить иностранные инвестиции и укрепить отношения с Вашингтоном. Его политика «инфитах», или экономического открытия, давала новые возможности предпринимателям, но усиливала социальную напряженность из-за неравномерного распределения выгод. В январе 1977 года попытка сократить продовольственные субсидии вызвала масштабные протесты.

В октябре 1973 года Египет и Сирия начали войну против Израиля. Египетские войска успешно форсировали Суэцкий канал и прорвали часть израильской оборонительной линии. Затем Израиль перешел в контрнаступление, переправился на западный берег канала и окружил египетскую Третью армию. Военная кампания завершилась прекращением огня, но для Садата начальный успех имел значительное политическое значение: он позволил вести переговоры уже не с позиции полного бездействия после поражения 1967 года.

При американском посредничестве стороны подписали соглашения о разъединении войск. Часть Синая постепенно перешла под египетский контроль, а Суэцкий канал был вновь открыт в 1975 году. Однако основная территория полуострова оставалась под контролем Израиля. Египту были необходимы возвращение Синая, снижение военных расходов и восстановление экономики. Садат все больше склонялся к прямому соглашению с Израилем даже при отсутствии единой позиции арабских государств.

Израиль и приход Менахема Бегина

Менахем Бегин родился в 1913 году в Брест-Литовске, входившем тогда в Российскую империю. В молодости он участвовал в сионистском движении, а во время британского мандата в Палестине возглавлял подпольную организацию «Иргун», применявшую вооруженное насилие, в том числе против британских властей. После образования Израиля Бегин многие годы оставался лидером парламентской оппозиции.

На выборах 1977 года блок «Ликуд» добился исторической победы, завершив многолетнее преобладание лейбористских сил в израильском правительстве. Бегин стал премьер-министром. Он был сторонником прочных гарантий безопасности Израиля и выступал против передачи суверенитета над Западным берегом Иордана, который называл Иудеей и Самарией. Вместе с тем он оказался готов обсуждать полный вывод из Синая в обмен на мирный договор с Египтом.

Это различие было принципиальным. Синай представлял собой египетскую территорию, занятую в ходе войны 1967 года, тогда как судьба палестинских территорий касалась взаимосвязанных вопросов национального самоопределения, безопасности, поселений, границ и будущего Иерусалима. Позиция Бегина допускала территориальный компромисс с Египтом, но не означала согласия на образование независимого палестинского государства.

Неожиданный визит в Иерусалим

В ноябре 1977 года Садат выступил с инициативой, которая изменила дипломатическую ситуацию. Египетский президент отправился в Израиль и 20 ноября произнес речь перед кнессетом. Для главы арабского государства, неоднократно воевавшего с Израилем, это был беспрецедентный шаг. Садат говорил о необходимости прекратить войны, вернуть оккупированные территории и обеспечить права палестинского народа.

Визит вызвал широкий международный отклик. В Израиле он был воспринят многими как свидетельство реальной возможности мира; часть египетского общества поддержала перспективу возвращения Синая и окончания военного противостояния. Однако Сирия, Организация освобождения Палестины и другие арабские политические силы опасались, что отдельный египетско-израильский мир ослабит общую позицию на переговорах. Египет был крупнейшим по населению арабским государством, а его армия составляла важнейшую часть военного баланса региона.

После исторического визита переговоры продвигались медленно. Израильская сторона настаивала на гарантиях безопасности, нормализации отношений и особом порядке военного присутствия на Синае. Египет требовал полного восстановления суверенитета над полуостровом и существенного продвижения в палестинском вопросе. Предлагаемая автономия для Западного берега и Газы оставалась наиболее спорной темой.

Посредничество администрации Картера

Джимми Картер вступил в должность президента США в январе 1977 года. Бывший губернатор Джорджии уделял значительное внимание правам человека, вопросам международной безопасности и дипломатическому урегулированию конфликтов. На Ближнем Востоке его администрация первоначально стремилась к широкому мирному процессу с участием основных арабских государств, Израиля и, в определенной форме, палестинских представителей.

Государственный секретарь Сайрус Вэнс, советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский и американские специалисты работали над вариантами возобновления Женевской мирной конференции. Однако противоречия между потенциальными участниками мешали согласовать формат. Израиль выступал против прямых переговоров с Организацией освобождения Палестины на существовавших тогда условиях, а многие арабские правительства не доверяли отдельным контактам Египта с Израилем.

К лету 1978 года прямые переговоры Садата и Бегина зашли в тупик. Картер решил провести встречу лидеров в уединенной президентской резиденции Кэмп-Дэвид в горах Катоктин, штат Мэриленд. Идея заключалась в том, чтобы изолировать переговорщиков от ежедневного давления публичных заявлений и обеспечить длительное личное посредничество. На августовское приглашение согласились обе стороны.

Тринадцать дней в Кэмп-Дэвиде

Саммит начался 5 сентября 1978 года. Египетскую делегацию возглавлял Садат, израильскую - Бегин, американскую - Картер. Среди влиятельных участников находились министр иностранных дел Израиля Моше Даян, министр обороны Эзер Вейцман, юрист Ахарон Барак, египетский министр иностранных дел Мухаммед Ибрагим Камель и американский дипломатический аппарат.

Переговоры быстро показали, что личного общения трех лидеров недостаточно для преодоления противоречий. Садат и Бегин неоднократно вступали в острые споры о палестинском вопросе, поселениях и трактовках будущего мира. Картер постепенно перешел к встречам с делегациями по отдельности и передаче переработанных проектов документов между сторонами. Американская команда многократно меняла формулировки, пытаясь сохранить принципиальные требования каждого участника, но не допустить распада переговоров.

Обсуждались возвращение Синая, судьба израильских аэродромов и поселений на полуострове, безопасность границы, дипломатическое признание, свобода судоходства и устройство управления Западным берегом и Газой. Египет настаивал на том, что договор не должен выглядеть отказом от палестинцев. Израильская делегация стремилась исключить формулировки, которые могли бы трактоваться как обязательство предоставить палестинцам независимое государство.

Закрытый характер встречи способствовал откровенному обсуждению, но не устранял различий. В отдельные моменты переговоры приближались к срыву. Картер вел подробные заметки, а американские дипломаты составляли новые проекты до поздней ночи. Особую роль сыграли переговоры специалистов - именно они искали юридические решения там, где политические лидеры не могли договориться о принципах.

Компромисс вокруг Синая

Синайский вопрос оказался относительно более разрешимым, поскольку его основу составлял двусторонний территориальный спор. Египет требовал полного вывода израильских войск и восстановления власти Каира в пределах международно признанной границы. Израиль искал гарантии, что после вывода полуостров не превратится в площадку для нового наступления.

Компромисс строился на возвращении египетского суверенитета при ограничениях военного размещения в отдельных зонах, взаимных обязательствах ненападения и создании механизма наблюдения. Израиль также должен был отказаться от военных аэродромов и поселений на Синае. Последний вопрос вызывал внутреннее сопротивление, поскольку часть израильских политиков и поселенцев считала уступку неприемлемой.

Вопрос о ликвидации поселений не был окончательно закрыт на саммите. Бегин согласился передать решение кнессету, который позднее поддержал необходимые действия. Для египетской стороны отказ от поселений на ее территории имел принципиальное значение: без него восстановление полного суверенитета выглядело бы неполным.

Палестинская автономия: спор без решения

Второй блок соглашений касался общего ближневосточного урегулирования, прежде всего Западного берега Иордана и сектора Газа. Документ предполагал переходный период продолжительностью не более пяти лет, создание выборного органа самоуправления и переговоры о постоянном статусе территорий. К обсуждению предлагалось привлечь Египет, Израиль, Иорданию и представителей палестинского народа.

В течение переходного периода предусматривался вывод израильского военного правительства и гражданской администрации по мере формирования автономных органов, а также передислокация оставшихся израильских сил в установленные районы безопасности. Переговоры о конечном статусе должны были опираться на резолюции 242 и 338 Совета Безопасности ООН.

Однако в тексте не было прямого обязательства создать независимое палестинское государство. Не были окончательно урегулированы вопросы Восточного Иерусалима, беженцев, поселений, внешних границ и реального суверенитета. Египетская и израильская стороны по-разному понимали смысл будущей автономии: Каир видел ее как этап более широкого решения палестинского вопроса, а Бегин прежде всего как механизм самоуправления населения без передачи израильских территориальных притязаний.

Организация освобождения Палестины не участвовала в саммите и отвергла его результаты. Для палестинского национального движения предложенная схема выглядела соглашением, в котором решения о будущем народа обсуждали без его признанного руководства. Именно поэтому создание рамки автономии не стало равнозначным решению палестинского вопроса.

Подписание двух документов

17 сентября 1978 года участники достигли компромисса. В тот же вечер в Восточном зале Белого дома состоялась церемония подписания. Садат и Бегин подписали два документа, а Картер выступил свидетелем и посредником соглашений. Символические кадры рукопожатий трех лидеров получили широкую известность.

Первый документ, «Рамки мира на Ближнем Востоке», определял общие принципы дальнейших переговоров и механизм переходной автономии на Западном берегу и в Газе. Второй, «Рамки заключения мирного договора между Египтом и Израилем», устанавливал путь к отдельному двустороннему миру: израильскому выводу с Синая, признанию границ, нормализации отношений и свободе судоходства.

Оба документа были именно рамочными соглашениями, а не окончательным мирным договором. Стороны обязались добросовестно вести переговоры о договоре, первоначально рассчитывая завершить их в течение трех месяцев. Согласование окончательных формулировок заняло больше времени.

Важные разногласия были отражены в сопроводительных письмах. Египет и Израиль зафиксировали собственные позиции по Иерусалиму, палестинскому вопросу и поселениям. Наличие подобных оговорок показывало, что достигнутый компромисс оставлял открытыми принципиальные вопросы.

Политическая реакция на соглашения

В США саммит воспринимался как крупное дипломатическое достижение администрации Картера. После длительного периода войн появилась документальная основа прямого мирного соглашения между Израилем и наиболее мощным арабским государством. Однако внутри обеих стран соглашения вызвали противоречивые реакции.

В Израиле сторонники решения указывали на возможность прекращения войны с Египтом и укрепления безопасности южной границы. Критики опасались вывода войск, демонтажа поселений и неопределенности относительно будущего Западного берега. 28 сентября кнессет одобрил рамочные соглашения значительным большинством, но это не означало исчезновения политических разногласий.

В Египте Садат представлял соглашения как возможность вернуть Синай и направить ресурсы с военных нужд на развитие страны. Часть общественности приветствовала перспективу мира. Другие критиковали отдельное соглашение без полного решения палестинского вопроса. Министр иностранных дел Мухаммед Ибрагим Камель выступил против итогового компромисса и покинул пост.

Во многих арабских странах решения Кэмп-Дэвида были восприняты как ослабление единой переговорной позиции. Сирия, Ирак, Ливия и руководство ООП выступили с резким осуждением; Иордания не присоединилась к предложенной схеме палестинской автономии. Политические последствия постепенно привели к дипломатической изоляции Египта в части арабского мира.

Мирный договор 1979 года

Переговоры после саммита оказались сложнее, чем надеялись участники. Стороны спорили о последовательности шагов, формулировках обязательств и связи двустороннего мира с палестинской автономией. Картер вновь лично включался в контакты, посещая Ближний Восток и пытаясь снять последние разногласия.

26 марта 1979 года на лужайке Белого дома Анвар Садат и Менахем Бегин подписали египетско-израильский мирный договор. США выступили важнейшим гарантом дипломатического процесса, хотя формально договор заключили Египет и Израиль. Документ предусматривал окончание состояния войны, постепенный вывод израильских войск с Синая, взаимное признание и установление нормальных дипломатических отношений.

Для безопасности были определены зоны с различными ограничениями на вооруженные силы. Международное наблюдение стало важной частью режима соглашения; позднее в этом механизме большую роль сыграли Многонациональные силы и наблюдатели. Египет восстанавливал суверенитет над Синаем по этапам, а Израиль получал мир с государством, прежде участвовавшим в нескольких крупных войнах против него.

Окончательный вывод израильских сил из основной части Синая завершился 25 апреля 1982 года. Территориальный спор о небольшом районе Таба разрешался позднее через арбитраж; Таба вернулась под египетский контроль в 1989 году. Это важно для разграничения завершения основного вывода и окончательного урегулирования всех пограничных вопросов.

Нобелевская премия и судьба Садата

В 1978 году Анвар Садат и Менахем Бегин получили Нобелевскую премию мира. Награда отмечала их политическую роль в достижении соглашений, хотя мирный процесс продолжался и оставался спорным. Картер не был включен в число лауреатов 1978 года, несмотря на его центральную роль посредника; Нобелевскую премию мира он получил значительно позднее, в 2002 году, за многолетние усилия по мирному урегулированию конфликтов и защите прав человека.

Для Садата соглашения усилили противостояние внутри страны. В дополнение к разногласиям о мире с Израилем сохранялось недовольство экономическим неравенством, политическими ограничениями и репрессиями против оппозиции. 6 октября 1981 года президент был убит на военном параде в Каире участниками радикальной исламистской группы. Их мотивы включали неприятие его внутренней политики и мирного договора с Израилем. Однако сводить убийство исключительно к Кэмп-Дэвиду было бы упрощением.

После смерти Садата президентом стал Хосни Мубарак. Египет не отказался от мирного договора. Сохранение соглашения при смене руководства продемонстрировало, что двусторонний мир приобрел институциональную устойчивость.

Египет и арабский мир

Мир с Израилем изменил положение Египта в регионе. В 1979 году участие страны в Лиге арабских государств было приостановлено, а штаб-квартира организации переместилась из Каира в Тунис. Дипломатические связи Египта с рядом арабских государств были ограничены или разорваны. Его постепенное возвращение в арабские региональные структуры произошло лишь в следующем десятилетии; членство в Лиге было восстановлено в 1989 году.

Одновременно Египет укрепил стратегическое партнерство с Соединенными Штатами. Американская экономическая и военная помощь стала важным компонентом отношений. Израиль также получал крупную американскую поддержку. Эти обязательства не отменяли существовавших различий интересов, но способствовали сохранению договора.

Для египетской экономики прекращение регулярных крупных войн открыло дополнительные возможности. Возвращение Синая имело политическое и символическое значение, а восстановление контроля над инфраструктурой и ресурсами региона - практическое. Однако мир не устранил бедность, долговые проблемы или внутриполитические конфликты, которые продолжали определять жизнь египетского общества.

Почему палестинское урегулирование не состоялось

Самым существенным ограничением Кэмп-Дэвидских договоренностей стала незавершенность палестинской части. Система переходного самоуправления в предусмотренном формате не была реализована. Египет и Израиль продолжили консультации, но стороны расходились в представлениях о полномочиях автономных органов, контроле над землей, безопасности и статусе поселений.

Палестинское национальное движение не согласилось принимать схему без гарантий полноценного самоопределения. Иордания также не стала участником ее реализации. Неразрешенными оставались вопросы беженцев, Иерусалима и территориального суверенитета, без которых невозможно было оформить устойчивое всеобъемлющее соглашение.

Позднейшие переговоры, включая процесс Осло в 1990-е годы, вновь вернулись к идее палестинского самоуправления и переходного периода. Однако между Кэмп-Дэвидом и Осло существовали существенные различия в участниках, политических условиях и содержании договоренностей. Автоматической реализации плана 1978 года не произошло.

Разные исторические оценки этого результата связаны с исходными целями саммита. Если рассматривать его прежде всего как шаг к прекращению войны Египта и Израиля, механизм оказался действенным. Если оценивать как проект всеобъемлющего арабо-израильского мира, он оставил неразрешенными ключевые вопросы конфликта.

Долгосрочное значение

Кэмп-Дэвидские соглашения создали модель интенсивного американского посредничества, основанную на прямых переговорах лидеров, подробных письменных проектах, последовательной работе с разногласиями и взаимных гарантиях безопасности. Переговоры показали, что даже после нескольких войн государства могут перейти от вооруженного противостояния к дипломатическому признанию друг друга.

Для Израиля мир с Египтом существенно изменил стратегическую обстановку: крупнейшая арабская армия перестала быть участником активного военного противостояния на южной границе. Для Египта соглашения означали возможность вернуть Синай и сократить риск новой большой войны. Для США они укрепили роль Вашингтона как одного из главных посредников в ближневосточной дипломатии.

Одновременно соглашения не разрешили палестинский вопрос и не обеспечили мира между Израилем и всеми соседними государствами. В последующие десятилетия регион пережил новые войны, восстания и дипломатические кризисы. Это различие между устойчивым двусторонним результатом и ограниченным общерегиональным эффектом остается центральным для понимания событий 1978 года.

17 сентября 1978 года не был подписан окончательный мирный договор, и не было создано палестинское государство. Были зафиксированы два рамочных документа, из которых один стал основой мирного договора Египта и Израиля 26 марта 1979 года, а другой остался лишь частично реализованным проектом более широкого урегулирования. Именно в таком сочетании дипломатического результата и сохранявшихся противоречий заключается историческое место Кэмп-Дэвидских соглашений.