Вестминстерский статут (1931)

Империя и доминионы

К началу XX века в Британской империи выделилась особая группа территорий - колонии, заселенные главным образом выходцами из Британии и получившие внутреннее самоуправление. В 1867 году провинции Британской Северной Америки объединились в Доминион Канада; в 1901 году возник Австралийский Союз; в 1907 году Новая Зеландия и Ньюфаундленд получили статус доминионов; в 1910 году был образован Южно-Африканский Союз. Они имели собственные парламенты и правительства, ответственные перед избирателями, но оставались юридически подчиненными Лондону.

Британский парламент сохранял право принимать законы, действовавшие в доминионах. По закону 1865 года законы колоний, противоречившие британским, считались недействительными. Генерал-губернаторы, назначаемые Лондоном, могли задерживать законы доминионов, а внешняя политика, вопросы войны и мира оставались в руках британского правительства. Высшей судебной инстанцией для доминионов был Судебный комитет Тайного совета в Лондоне.

Война меняет все

Первая мировая война изменила отношения внутри империи. Доминионы вступили в войну автоматически, когда войну объявила Британия, но их вклад был огромен: сотни тысяч канадцев, австралийцев, новозеландцев, южноафриканцев сражались на Западном фронте, в Галлиполи, на Ближнем Востоке. Битвы при Галлиполи для Австралии и Новой Зеландии, при Вими для Канады стали моментами рождения национального самосознания.

Доминионы потребовали голоса в принятии решений. Их премьер-министры вошли в Имперский военный кабинет, подписали Версальский договор отдельно и стали самостоятельными членами Лиги Наций. В 1922 году, во время Чанакского кризиса, когда британское правительство готово было воевать с Турцией и призвало доминионы прислать войска, Австралия и Новая Зеландия откликнулись, но канадский премьер-министр Уильям Лайон Макензи Кинг заявил, что решение о участии примет парламент Канады, а правительство Южной Африки уклонилось от ответа. Автоматическая солидарность империи в вопросах войны перестала быть само собой разумеющейся. В 1923 году Канада самостоятельно подписала с США договор о ловле палтуса в северной части Тихого океана - первый международный договор доминиона без британской подписи.

В 1921 году по англо-ирландскому договору возникло Ирландское свободное государство, получившее статус доминиона. Ирландцы, для которых этот статус был компромиссом после войны за независимость, стремились расширить его до пределов полной самостоятельности и стали одними из главных сторонников перемен.

Дело Кинга - Бинга

Непосредственным поводом для канадской настойчивости стал конституционный кризис лета 1926 года. Премьер-министр Макензи Кинг, чье правительство меньшинства оказалось под угрозой вотума недоверия из-за скандала в таможенном ведомстве, попросил генерал-губернатора лорда Бинга распустить парламент и назначить новые выборы. Бинг, британский генерал, командовавший канадским корпусом при Вими, отказал: он счел, что сначала шанс сформировать правительство должна получить консервативная оппозиция Артура Мейена. Кинг ушел в отставку, Мейен возглавил кабинет, но через несколько дней проиграл голосование в палате общин, и Бинг все же распустил парламент.

На выборах осенью 1926 года Кинг сделал главной темой кампании вопрос о том, вправе ли назначенный из Лондона генерал-губернатор отвергать совет ответственного перед канадскими избирателями премьер-министра. Либералы победили. Правоведы до сих пор расходятся в оценке действий Бинга: одни считают отказ законным использованием резервных полномочий короны, другие - вмешательством представителя империи во внутреннюю политику доминиона. Политически же эпизод показал, что положение генерал-губернатора как фактического агента британского правительства стало несовместимым с самоуправлением, и Кинг прибыл на Имперскую конференцию с твердым намерением это изменить.

Декларация Бальфура 1926 года

Вопрос о статусе доминионов обсуждался на имперских конференциях - регулярных встречах премьер-министров империи. Особенно настойчиво требовали ясности премьер-министр Канады Уильям Лайон Макензи Кинг, недавно переживший конституционный конфликт с генерал-губернатором, премьер-министр Южной Африки Джеймс Херцог, лидер африканерских националистов, и представители Ирландского свободного государства, в том числе министр юстиции Кевин О'Хиггинс.

На Имперской конференции 1926 года комитет под председательством бывшего премьер-министра Артура Бальфура подготовил доклад, вошедший в историю как Декларация Бальфура (не путать с одноименной декларацией 1917 года о «национальном очаге» для евреев в Палестине, подписанной тем же Бальфуром в бытность министром иностранных дел). В нем Великобритания и доминионы определялись как автономные сообщества в рамках Британской империи, равные по статусу, ни в коей мере не подчиненные друг другу ни во внутренних, ни во внешних делах, хотя и объединенные общей верностью короне и свободно связанные как члены Британского Содружества наций.

Декларация была политическим заявлением, а не законом. Требовалось привести правовые нормы в соответствие с ней. Этому были посвящены конференция 1929 года по действию законодательства доминионов и Имперская конференция 1930 года, подготовившие проект закона.

Генерал-губернаторы и дипломаты

Декларация Бальфура изменила положение генерал-губернаторов. Конференция 1926 года признала, что генерал-губернатор является представителем короля, а не британского правительства, и занимает в доминионе такое же положение, как монарх в Великобритании. Официальная переписка между Лондоном и правительствами доминионов отныне шла напрямую, минуя генерал-губернаторов. Интересы британского правительства в доминионах стали представлять верховные комиссары - по сути послы; первый из них прибыл в Оттаву в 1928 году.

Имперская конференция 1930 года сделала следующий шаг: король назначал генерал-губернатора по совету правительства соответствующего доминиона, а не британских министров. Премьер-министр Австралии Джеймс Скаллин сразу воспользовался этим правом и, преодолев явное недовольство Георга V, добился назначения на пост генерал-губернатора Айзека Айзекса - первого уроженца Австралии в этой должности. Он вступил в должность в январе 1931 года.

Доминионы обзаводились и собственной дипломатией. Ирландское свободное государство направило своего представителя в Вашингтон в 1924 году, Канада открыла миссию в США в 1927 году, затем во Франции и Японии. Южная Африка установила дипломатические отношения с рядом европейских стран. Доминионы самостоятельно заключали договоры и участвовали в работе Лиги Наций, где Ирландия и Канада в разные годы избирались в Совет. К моменту принятия статута международная правосубъектность доминионов была уже свершившимся фактом, а закон закреплял ее внутри имперского права.

Содержание статута

11 декабря 1931 года британский парламент принял Вестминстерский статут. Его главные положения были таковы.

Закон 1865 года, по которому законы колоний, противоречащие британским, признавались недействительными, больше не применялся к доминионам. Парламенты доминионов получили право изменять и отменять британские законы, действовавшие на их территории, и принимать законы, имеющие действие за пределами их территории.

Британский парламент отказался от права издавать законы для доминиона, если только в самом законе не указано, что доминион об этом просил и дал на это согласие. Это положение стало центральным: оно превращало законодательную власть Лондона над доминионами в пустую формальность, реализуемую только по их желанию.

Преамбула статута закрепила принцип, по которому любое изменение закона о престолонаследии или о королевском титуле требует согласия парламентов всех доминионов наравне с британским парламентом. Корона, таким образом, становилась общей для нескольких равноправных государств.

Оговорки

Статут учитывал различия между доминионами. Ключевые положения вступали в силу для Австралии, Новой Зеландии и Ньюфаундленда только после их принятия местными парламентами. Эти страны, связанные с Британией особенно тесно и заботившиеся о ее защите, не спешили: Австралия приняла статут лишь в 1942 году, с обратной силой с начала Второй мировой войны, Новая Зеландия - в 1947 году. Ньюфаундленд так и не принял его: в 1934 году, после финансового краха, он отказался от самоуправления, перешел под управление назначенной Лондоном комиссии, а в 1949 году вошел в состав Канады.

Для Канады сохранялось важное исключение: право изменять ее конституционные акты оставалось за британским парламентом, поскольку сами канадцы не смогли договориться о порядке их изменения между федерацией и провинциями. Лишь в 1982 году, после многолетних переговоров, канадская конституция была «репатриирована», и последняя связь с британским законодательством исчезла. Австралия окончательно разорвала остаточные правовые связи с британским парламентом в 1986 году.

Апелляции в Тайный совет

Статут не упразднил автоматически апелляции из судов доминионов в Судебный комитет Тайного совета в Лондоне, но позволил парламентам доминионов отменять их своими законами. Эта связь оказалась одной из самых долговечных. Ирландское свободное государство отменило апелляции в 1933 году; законность этого шага Тайный совет, рассматривая ирландское дело в 1935 году, фактически признал, сославшись на статут. Канада отменила апелляции по уголовным делам в 1933 году, а по всем остальным - в 1949 году, после чего Верховный суд Канады стал последней инстанцией. Южная Африка сделала это в 1950 году.

В Австралии апелляции сокращались поэтапно в 1968 и 1975 годах и окончательно были прекращены законом 1986 года. Новая Зеландия отказалась от них последней: в 2003 году был принят закон о создании собственного Верховного суда, начавшего работу в 2004 году. Для ряда небольших государств Карибского бассейна и Тихого океана Тайный совет остается высшей судебной инстанцией до сих пор.

Ирландия и Южная Африка

Ирландское свободное государство и Южно-Африканский Союз, где было сильно стремление к полной независимости, использовали статут наиболее активно. Ирландское правительство Имона де Валеры, пришедшее к власти в 1932 году, опираясь на статут, упразднило присягу верности королю, ограничило полномочия генерал-губернатора и отменило апелляции в Тайный совет. В 1937 году Ирландия приняла новую конституцию, фактически превратившую ее в республику, а в 1949 году официально провозгласила республику и вышла из Содружества.

Южная Африка приняла в 1934 году закон о статусе Союза, подтвердивший ее суверенитет. В 1961 году она стала республикой и вышла из Содружества из-за осуждения политики апартеида, вернувшись в него в 1994 году после ее отмены.

Отречение 1936 года

Первым серьезным испытанием новой системы стало отречение короля Эдуарда VIII в декабре 1936 года. Поскольку корона была общей, для изменения порядка престолонаследия требовалось согласие всех доминионов. Правительства доминионов были официально запрошены и выразили свое мнение. Южная Африка приняла собственный закон, по которому отречение для нее вступило в силу на день раньше, чем в Британии. Ирландия воспользовалась кризисом, чтобы исключить упоминание короны из своей конституции, сохранив ее лишь для внешних отношений. Эпизод показал, что корона действительно стала «разделенной» между отдельными государствами.

От империи к Содружеству

Вестминстерский статут открыл путь к современному Содружеству наций. В 1947 году независимость получили Индия и Пакистан. В 1949 году Лондонская декларация позволила Индии остаться в Содружестве, став республикой и признав британского монарха лишь символическим главой Содружества. Слово «Британское» исчезло из названия. С распадом колониальной империи Содружество стало объединением более пятидесяти государств, большинство из которых - республики.

Принцип, заложенный в преамбуле статута, действует и сегодня в «королевствах Содружества» - государствах, где британский монарх остается главой государства. Когда в 2011 году было решено изменить порядок престолонаследия, чтобы дочери имели равные права с сыновьями, все эти государства согласовали изменения, и каждое провело их по своим процедурам.

Итоги

Вестминстерский статут юридически оформил превращение самоуправляющихся колоний Британской империи в равноправные суверенные государства. Без войн и революций, путем переговоров и конституционных соглашений, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Южная Африка и Ирландия получили полную законодательную независимость, сохранив связь через общую корону. Статут стал образцом мирного перехода от империи к объединению равноправных государств и основой Содружества наций, существующего до сих пор.